Heft 90: Noch auf Kurs? - 10 Jahre 'Neue Steuerung' in der Jugendhilfe

2003 | Inhalt | Editorial | Abstracts | Leseprobe

Heinz Messmer

Kostensteuerung oder fachliche Indikation
Heimerziehung im Spannungsfeld divergierender Rationalitäten

Einleitung

Das vorangestellte Zitat stammt aus einem von insgesamt 28 Interviews zu den (positiven wie negativen) Konsequenzen der gesetzlichen Neuregelungen nach §§ 78 a-g SGB VIII (nachfolgend kurz: KJHG bzw. 'gesetzliche Neuregelungen'), die mit den Mitarbeitenden bzw. der Leitungsebene von vier ausgewählten Heimeinrichtungen in NRW zwischen März und Juli 2002 durchgeführt wurden. Es resümiert die Erfahrungen einer Mitarbeiterin aus einer erkennbar marktdynamisch orientierten Heimeinrichtung, deren erklärtes Ziel darin besteht, sich über ein breit aufgefächertes und qualitativ fundiertes Leistungsangebot auf einem Erbringermarkt erzieherischer Hilfen als selbstständige und unabhängige Einrichtung zu profilieren. Die Mitarbeiterin dieser Einrichtung vermittelt darin ihre Eindrücke über die Konsequenzen einer steuerungspolitischen Intervention am unteren Ende einer Folgenverkettung, dort also, wo sich eine Gesetzesneuerung in der konkreten Praxis manifestiert. Ihrer Einschätzung zufolge sind die Belastungen bei der Umsetzung erzieherischer Hilfen in der Heimerziehung gestiegen. Es gäbe es mehr und zudem schwierigere Kinder im Heim, infolgedessen mehr Arbeit und Verantwortung für die einzelnen Mitarbeiter, gleichzeitig weniger Personal zur Bewältigung dieser Aufgaben, infolgedessen wiederum mehr Unzufriedenheit unter den Mitarbeitenden, was sich mithin in der Qualität der Leistungserbringung niederschlägt, worunter letztlich die Kinder und Jugendlichen leiden müssten. Und die Erwartung ist außerdem, dass es in Zukunft noch schlimmer werden wird.

Diese Einschätzung der Mitarbeiterin ist insofern typisch, als sie damit die Folgen einer Entwicklung aus Sicht der Leistungserbringer beschreibt, wie sie in unterschiedlichen Varianten auch in anderen Interviews zum Ausdruck gebracht wurden. Andererseits reflektiert diese Einschätzung wiederum nur einen begrenzten Ausschnitt aus einem komplexen Folgewirkungsprozess, der auf Grund von legislativen Steuerungsimpulsen freigesetzt wurde. Die nachfolgenden Analysen und Überlegungen wollen einen weiterführenden Eindruck darüber vermitteln, wie und mit welchen Konsequenzen die gesetzlichen Neuregelungen gemäß §§ 78 a-g KJHG in einem Teilbereich der Sozialen Arbeit - der Heimerziehung - ihren praktischen Niederschlag finden. Ein besonderes Augenmerk richtet sich dabei auf Veränderungen in der Organisationsstruktur der Leistungserbringer sowie in der institutionellen Zusammenarbeit mit dem Kostenträger.

Neue Steuerung nach §§ 78 a-g KJHG

Mit Einführung der am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen gesetzlichen Neuregelungen gemäß §§ 78 a-g KJHG werden vermehrt kontraktuelle und managerielle Steuerungsformen in das Regulierungssystem der öffentlichen Jugendhilfe implementiert. Die gesetzlichen Neuregelungen sind dabei in die rechtliche Form von Rahmenverträgen gekleidet. Rahmenverträge definieren die allgemeinen Grundsätze und Anwendungsbereiche für den Abschluss von Entgelt-, Leistungs- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen zwischen Kostenträger und Leistungserbringer. Sie haben für die örtlichen Träger Vorbild- und Orientierungsfunktion. Auf der Grundlage von Mustervereinbarungen zwischen den kommunalen Spitzenverbänden und denen der freien Wohlfahrtspflege werden den örtlichen Vertragspartnern damit einerseits Richtlinien expliziert, ihnen andererseits aber auch Gestaltungsfreiräume gelassen entsprechend den lokalen Besonderheiten und individuellen Zielsetzungen der jeweiligen Einrichtungsträger. "Zentrales Steuerungsinstrument für die Vorbereitung, Gewährung und Fortschreibung einer Hilfe zur Erziehung ist der Hilfeplan" (BT-Dr. 13/10330). Er ist die Schnittstelle zwischen Einzelfall unabhängigen Leistungsvereinbarungen im Rahmenvertrag und der Entscheidungsfindung im Einzelfall.

Kernstück der gesetzlichen Neuregelungen ist die Vorstellung einer einheitlichen und transparenten Preis-/Leistungsbeziehung hinsichtlich der Leistungserbringung. Auf der Grundlage von Leistungsverträgen sollen die verfügbaren Ressourcen im Einzelfall bedarfsorientiert, effektiv, aber auch wirtschaftlich, d.h. sparsam eingesetzt werden. Mit Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelungen waren die Leistungserbringer dazu aufgefordert, ihre Angebots- und Kostenstruktur gemäß vorgehaltener Grund- und Zusatzleistungen zu differenzieren und detailliert zu bestimmen. Das alte System der pauschalen Refinanzierung wurde insoweit durch eine vertraglich flexibler gestaltbare Preis-/Leistungsbeziehung ersetzt. Sowohl das differenziert aufgefächerte Leistungsangebot wie auch die Verrechnung in Preise eröffnete den Vertragspartnern mithin eine neue Aushandlungsqualität: Welche Leistung zu welchem Preis? Für welche Dauer? Vor dem Hintergrund welcher finanzieller Ressourcen?

In diesem Zusammenhang weisen die gesetzlichen Neuregelungen Kostenträgern und Leistungserbringern deutlich voneinander unterschiedene Aufgaben zu. Auf der einen Seite steht die Gewährleistungsfunktion von Hilfen durch den jeweiligen Kostenträger, auf der anderen Seite ihre praktische Umsetzung durch den Leistungserbringer. Dreh- und Angelpunkt der gesetzlichen Neuregelungen ist die betriebswirtschaftlich orientierte Vertragsfinanzierung. Diese setzt insofern autonome und klar identifizierbare Vertragspartner voraus, die ihre jeweiligen Interessen im Rahmen einer Leistungsvereinbarung regulieren. Die Vorstellung eines dualen Systems öffentlicher und freier Träger bedarf nicht zuletzt deswegen einer grundsätzlichen Revision. Während sich die Leistungserbringung zunehmend mehr auf nicht staatliche Träger verlagert, fallen dem Jugendamt als Kostenträger im Rahmen der Planungs- und Gesamtverantwortung bei der Leistungsgewährung primär kontraktmanagerielle und steuernde Aufgaben zu (Fallmanagement, Controlling). Dem entspricht das aus der angelsächsischen Literatur bekannte Prinzip eines purchaser/provider-split, wonach diejenige Seite, welche die Leistungen finanziert, als Auftraggeber, und diejenige Seite, welche die Leistungen erbringt, als Auftragnehmer fungiert. Auf diese Weise wird die strategische Kontrolle von Hilfen gebündelt, deren planerische und verantwortliche Umsetzung hingegen dezentralisiert (Muetzelfeldt 1992).

Durch die gesetzlichen Neuregelungen wird das duale System öffentlicher und freier Träger in der Jugendhilfe jedoch nicht nur grundsätzlich restrukturiert, vielmehr wird diese Dualität zugleich auch auf einen Erwartungswiderspruch umgepolt, der sich in Form unterschiedlicher Handlungsrationalitäten entfaltet. Dabei sehen sich die Leistungserbringer dem Jugendamt bzw. der öffentlichen Hand als Auftraggeber einer Monopolstellung gegenüber. Nur solche Bedarfe können realisiert und umgesetzt werden, denen der Kostenträger qua Leistungsvereinbarung zugestimmt hat (Stähr 2002). In seiner Hand sind nicht nur die Entscheidungen, sondern vor allem auch die finanziellen Mittel konzentriert, ohne die die Leistungserbringung nicht refinanziert werden könnte. Die Beziehung beider Seiten ist somit sachlich komplementär, machtstrukturell aber deutlich asymmetrisch geregelt. Besonders unter Kostengesichtspunkten müssen die Interessen und Handlungsrationalitäten beider Vertragsseiten nahezu unausweichlich in Konflikt zueinander geraten. Logischerweise kann die Gewährleistungsfunktion eines Kostenträgers nur solange ausgeübt werden, wie dieser auch über die notwendigen Mittel verfügt. "Die Einzelbewilligung des Jugendamts ist", wie Stähr (2002: 452) daher zutreffend bemerkt, "eine Entscheidung über den Einsatz der zur Verfügung stehenden Ressourcen (...) nach den Geboten der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit". Umgekehrt kann der Leistungserbringer seine Aufgaben nur dann auch erfüllen, wenn er sie 'leistungsgerecht' refinanzieren, also 'auskömmlich' wirtschaften kann. Auch hierzu hat der Gesetzgeber Standards gesetzt und präzise Vorgaben über den Auslastungsgrad einer Einrichtung expliziert. Dieser wird derzeit mit wenigstens 92% Kostenauslastung veranschlagt und gibt der Kostenkalkulation der Leistungserbringer damit grundlegende Orientierungen vor. Eine Belegung unterhalb dieser Auslastungsgrenze macht die Einrichtung auf Dauer wirtschaftlich unrentabel. Folglich wird 'Vollbelegung' in der stationären Fremdunterbringung zu einem nicht unwesentlichen Handlungs-, Entscheidungs- und Interessenskalkül, das mit sozialpädagogischen Ermessensentscheidungen mitunter schnell kollidiert.

Begreiflicherweise wirft all dies solange keine ernsthaften Probleme auf, wie hinreichend Mittel zur Verfügung stehen, um die Nachfrage an sozialpädagogischen Leistungen damit zu refinanzieren. Häufig ist aber gerade dies nicht mehr der Fall. Im Zuge der aktuellen Finanzsituation in den Kommunen sind die Mittel der öffentlichen Hand knapper den je. Letzthin wurden die gesetzlichen Neuregelungen ausdrücklich auch aus Gründen der Kostendämpfung ins Leben gerufen. Durch die Ausdifferenzierung einer nachfrageorientierten und differenzierten Jugendhilfeinfrastruktur sollte in erster Linie den überdurchschnittlich hohen Kostenentwicklungen im Bereich der stationären Fremdunterbringung entgegengewirkt werden. In der Begründung zu den gesetzlichen Neuregelungen heißt es mithin explizit: "Ziel der Neuregelung ist die Dämpfung der Kostenentwicklung in der Jugendhilfe, insbesondere im Bereich der stationären und teilstationären Leistungen, die Schaffung einer stärkeren Transparenz von Kosten und Leistungen sowie die Verbesserung der Effizienz der eingesetzten Mittel" (zit. nach Späth 2001: 17). Damit sollten allein in NRW rund 400 Mill. DM eingespart werden, jedoch wurden diese Sparerwartungen bereits frühzeitig enttäuscht (Wissmann 2001: 37). Bundesweit sind die Aufwendungen für Maßnahmen nach § 34 KJHG, nachdem sie in den Vorjahren zurückgegangen sind (Pflegesatzdeckelung!), zwischen 1999 und 2000 in den alten Bundesländern um 4%, in den neuen Bundesländern um 1.2 % gestiegen (vgl. dazu die jüngsten Zahlen bei Fendrich/Pothmann 2003: 216).

Formen der Aneignung managerieller Rationalitätsmuster in der Jugendhilfe - Fragestellungen und empirische Forschung

Steuerungsimpulse dieser Art waren Anlass einer empirischen Untersuchung zu den Entwicklungen sozialer Dienstleistungen in der stationären Fremdunterbringung aus Sicht der Leistungserbringer. 1 Ein besonderes Augenmerk galt dabei der Frage, inwieweit mit den gesetzlichen Neuregelungen der Kostenaspekt sozialer Dienstleistungen stärker als bisher in den Brennpunkt der Aufmerksamkeit rückt und möglicherweise das pädagogische Ermessen der Leistungserbringung damit konterkariert. Es wurde erwartet, dass die untersuchten Heimeinrichtungen auf die veränderten steuerungspolitischen Umweltbedingungen mit Adaptionen ihrer Organisationsstrukturen reagieren. Ferner, dass die bisher etablierten Strukturen der institutionellen Zusammenarbeit zwischen Kostenträger und Leistungserbringer sich ebenfalls neu adjustieren.

Datengrundlage der nachfolgenden Analysen sind Leitfadeninterviews zu den (positiven und negativen) Konsequenzen der gesetzlichen Neuregelungen aus Sicht der Leistungserbringer. Befragt wurden zunächst die Einrichtungsleitung sowie die pädagogische Leitung (bzw. Erziehungsleitung) von vier ausgewählten Heimeinrichtungen in NRW (N=8). 2 Darüber hinaus wurden im Rahmen späterer Vignetteninterviews 3 (N=20) auch die Einschätzungen auf Mitarbeiter/innenebene zu diesen Thematiken eingeholt. 4

Es versteht sich von selbst, dass die nachfolgende Diskussion zu den Folgewirkungen der gesetzlichen Neuregelungen zwangsläufig hoch selektiv ausfallen muss und auch nicht allen in den Interviews angesprochenen Aspekten gleichermaßen gerecht werden kann. Außerdem sind den Generalisierungsmöglichkeiten der vorliegenden Interviewdaten auf Grund des qualitativen Forschungsdesigns schon von vornherein enge Grenzen gesetzt. Andererseits wiederum waren die organisationsstrukturellen Rahmenbedingungen der vier von uns untersuchten Leistungserbringer zum Teil sehr verschieden. Sofern sich vor dem Hintergrund institutionell heterogener Rahmenbedingungen der Leistungserbringung ähnliche Einschätzungen zu den Konsequenzen der gesetzlichen Neuregelungen ergeben, lassen sich die Untersuchungsbefunde insofern auch als ein Hinweis auf situations- bzw. institutionsübergreifende Entwicklungstendenzen in der Jugendhilfe extrapolieren. Nachfolgend werden einige zentrale Einschätzungen zu den Folgenwirkungen der gesetzlichen Neuregelungen nach §§ 78 a-g KJHG aus Sicht der Leistungserbringer näher erläutert.

Leistungs- und Kostenbewusstsein der Leistungserbringer

Ein durchgängig positiver Befund aus den Interviews thematisiert zunächst das Leistungsbewusstsein der von uns befragten Leistungserbringer. Wie schon erwähnt, mussten deren Angebote gemäß Grund- und Zusatzleistungen detailliert aufgelistet und in Preise verrechnet werden, um Eingang in die Rahmenvertragsverhandlungen der Spitzenverbände zu finden. Diese Entwicklung hatte zur Folge, dass sich die Leistungserbringer über die Möglichkeiten und Grenzen ihrer Angebote bewusster geworden sind. Indirekt hat die fachliche Selbstreflexion der Leistungserbringung dadurch einen bedeutenden Auftrieb erhalten. Nach einhelliger Einschätzung ist das Organisationsprofil der Leistungserbringung damit klarer, differenzierter und transparenter geworden und das fachliche Selbstverständnis quer zur Hierarchie der Einrichtungen spürbar gewachsen. Mitunter gaben die gesetzlichen Neuregelungen Anstoß zu einer weiterführenden Restrukturierung und Flexibilisierung des eigenen Leistungsangebots, das bei dieser Gelegenheit von überkommenen Angeboten 'entschlackt' und stärker den zu erwarteten Marktbedürfnissen angepasst wurde.

Von der detaillierten Ausdifferenzierung des eigenen Leistungsangebots hat jedoch nicht allein die fachliche Selbstreflektion Nutzen gezogen. Gleichermaßen sind auch die Erwartungen der Nachfrager dadurch gestiegen. Nach vorliegenden Einschätzungen werden Qualität und Preis der Leistungsangebote vom Kostenträger genauer erfragt. Das Bewusstsein, dass sich ein Leistungserbringer stärker auf den Bedarf und die Nachfrage von Kunden einstellen muss, ist auf diesem Wege ebenfalls präsenter geworden. Damit einher geht die Vorstellung eines Dienstleistungsunternehmens, das als Anbieter von Dienstleistungen mit anderen Anbietern marktförmig konkurriert. Davon wiederum ist letztlich auch das Kostenbewusstsein der Leistungserbringung betroffen. Das Finanzierungs- und Abrechnungswesen der Leistungserbringung ist nach vorliegenden Einschätzungen komplexer und aufwendiger geworden, was im Kostenbewusstsein der Mitarbeitenden oftmals deutliche Spuren hinterlässt.

Mithin spiegeln sich die erhöhten Anforderungen an das Leistungs- und Kostenbewusstein auch in den Entscheidungsstrukturen der Leistungserbringer wider. Auf Grund gestiegener Anforderungen im pädagogischen und betriebswirtschaftlichen Leistungsbereich ist auch der Entscheidungsbedarf - und damit verbunden das Bedürfnis nach klaren Entscheidungsstrukturen gewachsen. Auf diese Entwicklung haben die befragten Einrichtungen mit der Stärkung der Position einer pädagogischen Bereichsleitung reagiert, die hierarchisch unter der Geschäftsführung, aber über den Wohngruppenleitungen steht und die sozialpädagogischen Entscheidungsanforderungen in dieser Position vermehrt auf sich zieht. Damit erhält die Geschäftsführung mehr Raum für das betriebliche Organisationsmanagement. Die Zwischenschaltung einer pädagogischen Leitungsebene hat zudem auch Transmitterfunktion. Nach vorliegenden Einschätzungen ist der Informations- und Entscheidungsfluss zwischen Basis und Spitze in der Organisation der Leistungserbringung dadurch in beide Richtungen effizienter geworden.

Schließlich haben die gesetzlichen Neuregelungen auch zu Veränderungen in den Personalstrukturen der Leistungserbringer geführt. Personalkosten machen etwa 80 % der Gesamtkosten einer Einrichtung aus. Sie sind der größte zu refinanzierende Ausgabenposten der Leistungserbringung. Nach vorliegenden Einschätzungen setzen die in den Rahmenvereinbarungen vorgegebenen Personalschlüssel und Kostenauslastungsgrenzen die Einrichtungen unter erheblichen Kostendruck. Im Personalbereich waren insofern die Anstrengungen zur Flexibilisierung des

Mitarbeiterpersonals und damit einhergehende Spartendenzen unverkennbar: Vermehrter Einsatz geringer qualifizierter Fachkräfte, Ausweitung des Anteils von Teilzeit- und Werkvertragskräften, Neugestaltung der Mitarbeiterverträge (etwa zur kostenneutralen Regelung des Überstundenabbaus) und Kürzungen insbesondere im hauswirtschaftlichen Stellenbereich. Andererseits musste jedoch auch die fachliche Qualität der jeweiligen Leistungsangebote aus Wettbewerbsgründen trotz Kostendruck sichergestellt werden. Hier führt der Spagat zwischen Qualitäts- und Kostendruck offenkundig in ein Dilemma. Denn wer qualitative Leistungen anbieten möchte, muss zuerst und vor allem in fachlich qualifiziertes Personal investieren. Nach vorliegenden Einschätzungen wird den Mitarbeitenden auf Grund gestiegener Leistungsanforderungen bei gleichzeitig knapper werdenden Mitteln mehr Leistung abverlangt, um den Widerspruch von Qualitätsforderung und Kosteneinschränkung zu kompensieren.

Kostensenkungspotenzial im Kontext der gesetzlichen Neuregelungen

Aus den Einschätzungen der Interviewpartner/innen zu den organisatorischen Folgen der gesetzlichen Neuregelungen bleibt letztlich der Eindruck zurück, dass die bewirkten Veränderungen vor allem marktadäquate Entwicklungen und Orientierungen in der Leistungserbringung unterstützen. Demnach ist das Leistungs- und Organisationsprofil der Erbringerorganisationen effizienter und straffer geworden, das Kosten- und Wettbewerbsbewusstsein gestiegen. Darüber hinaus haben die Entscheidungsstrukturen der Erbringerorganisationen an Klarheit gewonnen, während die Personalsstrukturen flexibler wurden. Jedoch ist zweifelhaft, ob dieser Anpassungsprozess allein schon genügt, um den Kostensenkungserwartungen damit zu entsprechen. Aber wenn nicht hier, wo sonst liegen die Sparpotenziale der gesetzlichen Neuregelungen begründet?

Offenkundig ist, dass die gesetzlichen Neuregelungen die institutionellen Voraussetzungen dafür schaffen, damit sich Gewährleistungsfunktion und Erbringungsfunktion (oder wenn man so will: Geld und Ware) als konstitutive Bestandteile einer betriebswirtschaftlich orientierten Vertragsfinanzierung gegeneinander abgrenzen können. Durch den Einbau des purchaser/provider-split wird insofern eine Form der Aufgabenverteilung in das Regulierungssystems der Jugendhilfe implementiert, mittels derer sich die Produktion sozialer Dienstleistungen in verschiedenartigen, aber funktional aufeinander bezogenen Settings realisiert. In diesem Beziehungsverhältnis kann primär nur diejenige Seite 'sparen', die über die Verwendung der Mittel verfügt und Leistungen dafür einkauft. Aus den Interviewdaten lassen sich im wesentlichen drei Einfallstore herausdestillieren, die dem Kostenträger diesbezüglich Sparpotenziale offerieren: Erstens die Auskehrung von Zusatzleistungen aus dem Grundangebot, zweitens das Alter der Leistungsberechtigten und drittens die Vorrangigkeit ambulanter Erziehungshilfen.

Aus Sicht der Leistungserbringer ist es im Anschluss an die in den gesetzlichen Neuregelungen vorgesehene Differenzierung von Grund- und Zusatzleistungen spürbar schwerer geworden, die auf den individuellen Bedarf abgestimmten Zusatzleistungen vom Kostenträger bewilligt und finanziert zu bekommen. Während Vereinbarungen über die Gewährung von Grundleistungen im Einzelfall kaum Probleme bereiten, sind Vereinbarungen über die Gewährleistung von Zusatzleistungen vielfach - einer Einschätzung zufolge bis zu ¾ der Fälle - strittig. Darüber hinaus würden bewilligte Zusatzleistungen vermehrt nur noch für kürzere Zeiträume gewährt und ihre Effizienz dadurch oftmals geschmälert.

Ein weiterer, nicht weniger einschneidender Spareffekt vollzieht sich nach einhelliger Meinung derzeit im Bereich junger Volljähriger, also bei Leistungsberechtigten im Alter von 18-21 Jahren. Prinzipiell drängten die Kostenträger an der Grenze zum Erwachsenwerden auf eine schnelle Verselbstständigung. Kostenübernahmen über das 18te Lebensjahr hinaus würden äußerst restriktiv ausgelegt und Verbleibnotwendigkeiten intensiver und in kürzeren Zeitintervallen überprüft. Sie seien, wenn überhaupt, nur noch mit einem hohen Durchsetzungsaufwand erhältlich. Dies gelte selbst dann, wenn durch die Nichtbewilligung der Fortschreibung einer Leistung der Erziehungserfolg vorausgehender Leistungen damit aufs Spiel gesetzt werde.

Erwähnenswert ist schließlich auch der Fall, dass nach vorliegenden Einschätzungen die stationäre Fremdunterbringung häufiger zu spät eingeleitet wird bzw. nicht genügend zeitnah erfolgt. Not-, Krisen- und Inobhutnahmen sind vielfach die Folge, wenn die Vorschaltung ambulanter Maßnahmen nicht greift und erfolglos geblieben ist. Das an und für sich stimmige Prinzip der Vorrangigkeit weniger eingriffsintensiver ambulanter Maßnahmen wird anscheinend aus Kostengründen zunehmend häufiger überstrapaziert, so dass die Fremdunterbringung zuweilen erst zu einem Zeitpunkt erfolgt, wenn - wie es ein Mitarbeiter einmal ausgedrückt hat - nicht mehr viel zu reißen ist', also bestehende Entwicklungsproblematiken sich bereits soweit verfestigt haben, dass ihnen ohne erheblichen Mehraufwand nicht mehr beizukommen ist.

Vor dem Hintergrund dieser Einschätzungen gewinnt man den Eindruck, dass mit Hilfe der gesetzlichen Neuregelungen ein kontradiktorisches Verhältnis von Kosten und Leistung bewusst auf Dauer eingestellt wird. Im Zuge dessen können die Kostenträger vermehrt auf ihre Finanzmächtigkeit rekurrieren - und nach vorliegenden Einschätzungen machen sie davon aus Kostengründen reichhaltig Gebrauch. Dem können Leistungserbringer gegebenenfalls durch ihre Definitionsmacht der Bedarfe entgegenzusteuern versuchen - was im Vorgriff auf die kostenbedingten Ablehnungswahrscheinlichkeiten bzw. auf Grund des Belegdrucks zuweilen schon aus kostenstrategischen Gründen geschieht. Ungeachtet dessen ist aber auch der stichhaltig begründete Hilfebedarf zunehmend schwieriger zu realisieren. Entgegen den fallbezogenen Entscheidungsprioritäten (fachliche Indikation) setzt sich beim Kostenträger nach vorliegender Einschätzung zusehends häufiger eine Entscheidungskultur durch, die Kosten und Alter als oberste Entscheidungsprinzipien der Kostengewährung etabliert. Aus Kostengründen erfolgt die Heimzuweisung vielfach verspätet, während der Kostenträger gleichzeitig stärker auf eine frühzeitige Verselbstständigung drängt. Leistungszusagen erfolgen zudem zeitlich verkürzt und in der Sache auf eine Grundversorgung reduziert, so dass sie dem individuellen Unterstützungsbedarf vielfach nicht mehr genügen.

Formen institutioneller Zusammenarbeit und sozialpädagogischer Praxis

Aus Sicht der Leistungserbringer hat sich die institutionelle Zusammenarbeit mit den Kostenträgern tendenziell intensiviert. Dies ist nach dem bisher Gesagten insofern auch plausibel, als mit der Ausdifferenzierung des Leistungsangebots der Regelungsumfang der dadurch flexibler gewordenen Vertragsfinanzierung ebenfalls zunimmt. Ferner liegt die Vermutung nahe, dass auf Grund widersprüchlicher Entscheidungsprioritäten auch die Strittigkeit der Leistungserbringung - und darüber der Aushandlungsbedarf - im Einzelfall steigt. Allerdings ist damit noch keine Wertigkeit ausgedrückt, in dem Sinne etwa, dass eine intensivierte Beziehung zugleich eine qualitativ höherwertige Beziehung indiziert. Allenfalls lässt sich aus den diesbezüglichen Angaben eine vorläufige Tendenz extrapolieren, wonach vormals positive Formen der Zusammenarbeit im Anschluss an die gesetzlichen Neuregelungen sich tendenziell eher verbessern, während vormals negative Beziehungsstrukturen demgegenüber zu einer Verschlechterung neigen. Innerhalb dieses Entwicklungsspektrums sind die Formen der Zusammenarbeit von Kostenträger zu Kostenträger mithin sehr verschieden, wofür zum einen die Frage der Solvenz eines Kostenträgers sicherlich nicht unwesentlich ist, bisweilen aber auch das persönliche Engagement einzelner Mitarbeiter/innen am Fachbereich.

Auf den Einzelfall bezogen sind die fachlichen Aushandlungsprozesse im Rahmen der Hilfeplangespräche nach vorliegender Einschätzung inhaltlich anspruchsvoller geworden. Die Zielsetzungen im Hilfeplangespräch würden detaillierter und feingliedriger, insofern auch transparenter und realitätsnäher verschriftet. Mitunter zeigten sich die Kostenträger auch stärker an der Qualität einzelner Leistungen interessiert. Gleichzeitig würden damit aber auch erhöhte Ansprüche, teilweise auch inhaltliche Vorgaben geltend gemacht. Zuweilen fließen vermehrtes Interesse und erhöhte Kontrollansprüche auf Seiten der Kostenträger übergangslos ineinander. Nichtsdestotrotz bleibt das Problem, dass die diskrepanten Entscheidungsprioritäten (Kosten vs. Bedarf) bei der Leistungsvereinbarung sich auch im Einzelfall weiter polarisieren. Ungeachtet der erhöhten Verfahrenstransparenz wird häufiger gegen das sozialpädagogische Ermessen und die sich daran anschließende Bedarfsbegründung entschieden.

Die unmittelbaren Folgen der gesetzlichen Neuregelungen treten aber erst in der alltäglichen Praxis der Leistungserbringung hinreichend deutlich zu Tage. Dort werden vor allem die Schattenseiten der Vertragsfinanzierung manifest. Denn während die Leitungsebene der Erbringerorganisationen auf die Herausforderungen der gesetzlichen Neuregelungen wenigstens noch mit organisatorischen Restrukturierungen bzw. mit Effizienzsteigerungen antworten kann, schnürt der Kosten- und Wettbewerbsdruck das sozialpädagogische Ermessenskorsett in der alltäglichen Fallpraxis spürbar enger. Aus Sicht der Mitarbeitenden vor allem haben sich die Rahmenbedingungen der Fallarbeit in der Heimerziehung zum Teil erheblich verschlechtert. So wird in allen Einrichtungen ein ansteigender Leistungsdruck konstatiert, der dazu zwingt, Erziehungsleistungen stärker als vormals auf das unmittelbar Notwendige zu beschränken. Unter den gegenwärtigen Bedingungen der Leistungserbringung (Personaleinsparungen, Leistungsverweigerung bzw. Kurzfristdenken im Leistungsbereich) mangle es der Heimerziehung vor allem am 'langen Atem' als wesentlicher Grundlage des Erziehungserfolgs. 5 Ungeachtet dessen nähmen die Anforderung an die Qualität einer Leistung bzw. an den Erziehungserfolg gleichwohl zu. Umgehende Leistungserfolge bei kostensenkendem Mitteleinsatz würden vom Kostenträger vermehrt als Standard gesetzt, Rückschläge im Erziehungsprozess hingegen zunehmend weniger toleriert - schlimmstenfalls als mangelnde Mitwirkung der leistungsberechtigten Klientel ausgelegt, um die Herausnahme aus der Leistung bzw. den Leistungsabbruch damit zu legitimieren.

Aber auch unabhängig von den in den Organisations- und Beziehungsstrukturen bewirkten Veränderungen haben sich die Rahmenbedingungen der Fallarbeit zu ihrem Nachteil entwickelt. Häufiger wird die Beobachtung gemacht, dass die eingewiesenen Kinder und Jugendlichen immer 'schwieriger' würden. Deren Aggressionspotenzial und Beziehungsunfähigkeit nehme zu, die mitgebrachten Problemlagen würden komplexer. Mitunter seien diese Probleme zumindest teilweise 'hausgemacht', sofern die Fremdunterbringung nicht genügend zeitnah erfolge. Erschwerend wirke sich zudem aus, dass externe Unterstützungssysteme sich zunehmend der Erziehungsverantwortung entzögen: Die Eltern verweigerten immer öfter die Kooperation und gingen einer erzieherischen (Mit-) Verantwortung aus dem Weg; die Mitarbeiter/innen der Jugendämter entzögen sich ebenfalls häufiger der Erziehungsverantwortung, indem sie ihre Interessen weniger an den Fürsorge- denn an Kontrollfunktionen orientierten; schließlich seien oftmals auch die Schulen in ihren Erziehungsaufgaben überfordert und sehen sich seltener zur aktiven Zusammenarbeit in der Lage.

Sozialpädagogisches Ermessen unter Bedingungen marktförmiger Kostenkonkurrenz

Nach den Einschätzungen der vorliegenden Interviews gibt sich in der Heimerziehung eine Entwicklungstendenz zu erkennen, wonach den Kostenaspekten der Leistungserbringung ein hoher Stellenwert eingeräumt werden muss. Der Einfluss von Geld (bzw. Kosten und Preisen) steuert den Dienstleistungsstrom in der Kinder- und Jugendhilfe an zentraler Stelle. Der externe Kostendruck wird primär über den Kostenträger vermittelt und im Zuge der Vertragsfinanzierung dabei an den Leistungserbringer weitergereicht. Dort wiederum schlägt er sich einrichtungsintern als Leistungsdruck nieder, wo er sich unter den zuletzt beschriebenen Restriktionen in der alltäglichen Fallpraxis manifestiert.

Wie die Interviewdaten in diesem Zusammenhang ebenfalls zeigen, legitimieren die gesetzlichen Neuregelungen eine Steuerungspolitik, die marktdynamisch schon früher eingesetzt hat. Bedingt durch die hohe Konkurrenzdichte von Anbietern im Untersuchungsgebiet kam es nach vorliegenden Einschätzungen auch schon vor Umsetzung der gesetzlichen Neuregelungen zu einer weitgehenden Vereinheitlichung der Entgelte. Um im regionalen Einzugsbereich konkurrenzfähig zu bleiben, waren der Pflegesatzgestaltung schon vormals klare Grenzen gesetzt. Allerdings brachten die gesetzlichen Neuregelungen die bestehenden Kostenanpassungstendenzen nun in ein rechtliches Normenkorsett. Damit bekommt der Marktmechanismus ein gesetzliches Strukturfundament, das im Nachhinein formell legitimiert, was sich informell zum Teil schon durchgesetzt hat.

Aus Sicht der Leistungserbringer verstärken sich die Konsequenzen der kommunalen Finanzsituation und die der gesetzlichen Neuregelungen in wechselseitiger Abhängigkeit zumeist negativ. Mit dem Einbau des purchaser/provider-split in die jugendhilferechtliche Vertragsfinanzierung hat der Gesetzgeber die Monopolstellung der Kostenträger nachhaltig gestärkt und ihnen gleichzeitig auch die Handhabe geboten, um ihre finanziellen Ressourcen nach Maßgabe ihrer aktuellen Verfügbarkeit flexibel zu steuern. Umgekehrt korrespondieren die erweiterten Gewährleistungs- und Kontrollmöglichkeiten der Kostenträger mit einem faktisch enger gewordenen Ermessensspielraum auf Seiten der Leistungserbringer. Diese müssen neben den fiskalischen Rahmenbedingungen der Kostenträger nunmehr auch die betriebswirtschaftlichen Eigeninteressen ihrer Einrichtung stärker als bisher erwägen. Vor diesem Hintergrund sieht sich der einzelne Leistungserbringer vermehrt einem Abwägungsdilemma ausgesetzt, sofern er zwischen den zum Teil widersprüchlichen Anforderungen an die Leistungserbringung ein Gleichgewicht herstellen muss: Externer und interner Kostendruck, Qualitätsforderung und marktförmiger Wettbewerb, und nicht zuletzt auch der aktuelle Hilfebedarf der betroffenen Kinder fügen sich zu keineswegs passenden Bausteinen der Leistungserbringung zusammen und setzen dem professionellen Ermessen zuweilen enge Grenzen. Die Durchsetzung fachlicher Bedarfe erfordert angesichts bestehender Abhängigkeitsbeziehungen oftmals ein diplomatisches Verhandlungsgeschick: Sanfter Druck bei der eigenen Interessenverfolgung ohne die Interessen der anderen Seite über Gebühr zu verletzen - das ist im Prinzip der derzeitig gangbare Weg.

Die Frage, die sich in diesem Zusammenhang abschließend stellt, thematisiert die Mesalliance von gesetzlichen Neuregelungen und kommunaler Finanzsituation im Hinblick auf die Einschätzung ihrer zukünftigen Weiterentwicklung. Bislang ungeklärt ist, ob und inwieweit die hier festgestellten steuerungspolitischen Konsequenzen auch bei einer weniger angespannten Haushaltslage der Kommunen dieselben Auswirkungen zeigten. Eine Antwort darauf bleibt notwendig spekulativ, jedoch lohnt vielleicht die Suche nach weiterführenden Hinweisen und Anhaltspunkten. Eine nahe liegende Vermutung wäre zunächst einmal die, dass die Konsequenzen der gesetzlichen Neuregelungen auf den Prozess der Leistungserbringung bei veränderter Haushaltslage wahrscheinlich andere wären. Denn viele der hier beschriebenen Auswirkungen haben ihre Wurzel unmittelbar im Kostendruck der Leistungserbringung und könnten bei einer entspannteren Finanzsituation, wenn schon nicht gelöst, so doch entscheidend abgeschwächt werden. Andererseits wiederum bleiben die strukturellen Rahmenbedingungen der Leistungserbringung durch den Einbau des purchaser/provider-split im Prinzip davon unberührt. Die Asymmetrie in den Beziehungsstrukturen bleibt auch bei einer besseren Finanzsituation der Kommunen formal in Kraft, und es ist eine offene Frage, wie sich diese unter veränderten Rahmenbedingungen reorganisiert und praktisch gestaltet. Zweifelhaft ist beispielsweise, ob ein Kostenträger auf die ihm durch die gesetzlichen Neuregelungen eingeräumten Einflussdomänen der Kostensteuerung freiwillig Verzicht leisten würde - bzw. bereit dazu wäre, sich dem sozialpädagogischen Ermessen der Leistungserbringer (fachliche Korrektheit vorausgesetzt) vorbehaltlos unterzuordnen. Wahrscheinlicher ist vielmehr, dass auch bei einer günstigeren Finanzsituation der Aspekt der 'Wirtschaftlichkeit' weiterhin einen maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidungen eines Kostenträgers ausüben würde. Dafür spricht letztlich die enge Verknüpfung von Kostensenkungserwartungen und gesetzlichen Neuregelungen im Rahmen der Vertragsfinanzierung als dominanter Steuerungstyp.

Ein kurzer Seitenblick auf die Theorie symbolisch generalisierter Kommunikationsmedien (Luhmann 1974) beleuchtet die kontradiktorischen Entwicklungen neuer Steuerungsmodelle (Bedarf vs. Geld) nochmals von einer anderen, aber nicht weniger interessanten Begriffswarte aus. Das KJHG ist ein Leistungsgesetz, das den Anspruch auf Hilfen rechtlich kodifiziert. Medial wird das Jugendhilfesystem also über das Kommunikationsmedium 'Recht' gesteuert, das den Anspruch auf Hilfen - auch kontrafaktisch - normiert. Mit dem gesetzlichen Neuregelungen rückt demgegenüber bewusst der Kostenaspekt der Leistungserbringung vermehrt in den Vordergrund der Aufmerksamkeit, wobei das Kommunikationsmedium 'Geld' zum Kommunikationsmedium 'Recht' in Widerspruch tritt und ihm die Vorherrschaft streitig zu machen beginnt.

Darüber hinaus kann uns die Theorie symbolisch generalisierter Kommunikationsmedien auch noch andere Hinweise darüber vermitteln, wie sich der zukünftige Entwicklungsprozess möglicherweise gestaltet. Die theorieimmanent wohl Wichtigste Einsicht in diesem Problemzusammenhang ist: Geld ist vornehmlich dasjenige Medium, das über Preise Knappheit kommuniziert, indem es auf die Begrenztheit bestehender Ressourcen und Eigentumsverhältnisse (Nicht-Haben) aufmerksam macht und diese Einflussfaktoren mehr oder weniger explizit auch in den Sinnstrukturen sozialer Tauschbeziehungen fest verankert. Wo immer von Geld die Rede ist, ist auch Knappheit im Spiel, der gegenwärtige gesellschaftsweite Umbau sozialer Unterstützungssysteme gibt dafür ein beredsames Beispiel. Wo immer Geld in den Brennpunkt der Aufmerksamkeit rückt, braucht man auf Knappheit nicht lange zu warten. Plausibel ist dieser Sinnzusammenhang keineswegs nur für die Sachdimension des Knappheitserlebens (im vorliegenden Problemzusammenhang also der finanzierbaren Leistungen), wenngleich die materielle Seite der Knappheit dort noch am deutlichsten nachvollziehbar erscheint. Gleiches, wenn auch auf den ersten Blick weniger sichtbar, gilt zudem für die Zeit- und Sozialdimension. Unter der Bewusstwerdung knapper Mittel und Summenkonstanz macht das Sparen erst in 10 Jahren (Politiker ausgenommen) wenig Sinn. Um Spareffekte zu erzielen und als solche verbuchen zu können, müssen sie rasch umgesetzt werden, wobei andere, damit einhergehende und weniger einfach quantifizierbare Folgeeffekte erst einmal zurückgestellt bzw. in den Hintergrund der Aufmerksamkeit abgedrängt werden. Im vorliegenden Problemzusammenhang schlägt sich dieser Aspekt vor allem im Kurzfristdenken der Gewährleistung nieder, wobei die Hilfen nicht nur in einem begrenzteren Umfang, sondern tendenziell auch für kürzere Zeitspannen zugesagt werden. Der Sparerfolg rangiert insofern vor dem Erziehungserfolg. In der Sozialdimension wird schließlich auch der Konsens zu einem Knappheitsfolgenproblem. Im Zwiespalt von rechtlich kodifizierten Hilfeansprüche und Kostensenkungsbemühungen erscheint die Polarisierung von Interessen zwischen den Vertragspartnern nahezu unausweichlich. Insofern ist auch der Einbau einer Machtasymmetrie bei der Aushandlung divergierender Entscheidungsrationalitäten steuerungspolitisch erwartbar.

'Geld' als ein Steuerungsmedium ist ein symbolisch generalisierter Euphemismus für Knappheit und deren Folgen. Solange es den Prozess der Produktion sozialer Dienstleistungen medial dominiert, solange ist strukturell immer auch Knappheit mit im Spiel - mit den für den Prozess der Leistungserbringung hier aufgezeigten nachteiligen Folgen. Zum Schluss bleibt es aber doch eine empirische Frage, in welchem Umfang und in welchen Formen sich der Widerspruch zwischen den Kommunikationsmedien unter den jeweils vorherrschenden Bedingungen jeweils ausdifferenziert. Sicher ist lediglich nur, dass der Kostenträger als Auftraggeber im Konfliktfall bislang am längeren Hebel sitzt - und sich auch zukünftig daran wohl wenig ändert.

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